作者：復旦大學經濟學院、世界經濟研究所副教授蔡曉月；來源：清華金融評論

當地時間2025年1月23日，美國總統特朗普簽署一項行政令，禁止任何機構在美國境內外發行或使用央行数字貨幣（CBDC），放鬆對私人發行数字貨幣的監管。本文分析該行政令將給美國数字資產監管環境和生態體系帶來哪些重大改變，並提出了我國的應對措施建議。

當地時間2025年1月23日，美國總統特朗普簽署行政令，禁止任何機構在美國境內外發行或使用央行数字貨幣（CBDC），放鬆對私人發行数字貨幣的監管，以加強美國在数字金融技術領域的領導地位。該行政令將導致美國数字資產監管環境和生態體系發生重大改變、央行数字貨幣發展受阻，但也為非美元数字貨幣和支付體系提供發展機會。美國主動放棄央行数字貨幣發展，我國應密切關注其實施進展，並繼續堅持CBDC發展方向，推動在國際上開展多邊CBDC合作和数字人民幣等非美元跨境結算體系發展，提升在全球CBDC發展中的話語權和主導權。

行政令主要內容

該行政令撤銷了2022年3月頒布的第14067 號《關於確保負責任地發展数字資產的行政命令》和同年7月發布的美國財政部数字資產國際參与框架，轉而成立美國總統領導的数字資產市場工作組。其中，14067號行政令是美國政府首次針對数字資產（包括加密貨幣、穩定幣和央行数字貨幣等）發布的全面政策框架，旨在通過CBDC研發和数字資產規則制定，維持美元在全球貨幣體系中的主導地位，鞏固美元霸權，應對中國数字人民幣等美國之外的CBDC的挑戰；同時，以美國監管框架為藍本，設定全球標準，推動美國的盟友國家在数字資產監管、反洗錢等領域形成協同，削弱“非合規司法管轄區”（如部分離岸加密中心）的影響力。

該行政令指出，CBDC會威脅到美國金融體系的穩定、個人隱私和美國的主權，要求採取措施保護美國人免受CBDC帶來的風險。該行政令規定，除非法律要求，否則禁止任何機構在美國境內外的管轄範圍內採取任何行動來建立、發行或推廣CBDC，且任何機構正在進行的與在美國管轄範圍內創建CBDC相關的計劃或舉措應立即終止，並不得採取進一步行動來制訂或實施此類計劃或舉措。這實際上禁止了外國央行在美國發行和流通CBDC的可能，也阻斷了美國官方參与央行数字貨幣合作的路徑。

該行政令要求成立美國總統領導的数字資產市場工作組。該工作組主要負責評估是否應撤銷或修改相關法規、指導文件、命令等，建立管理数字資產（包括穩定幣）在美國的發行和運營的聯邦監管框架，以及評估建立和維護美國國家数字資產儲備的可能性，並提出建立此類儲備的標準。工作組主席薩克斯（David Sacks）表示，工作組將在特朗普領導下“讓美國成為加密貨幣的世界之都”，使美國“在人工智能領域佔據主導地位並引領世界”。

該行政令支持数字資產、區塊鏈和相關技術在所有經濟領域負責任地發展和使用，放鬆對私人部門發行和交易数字貨幣的監管。其中包括：一是保護和促進公民個人和私營部門實體訪問和使用開放的公鏈網絡的能力；二是促進和保護美元的主權，包括通過採取行動促進全球範圍內合法的美元支持穩定幣的發展和增長；三是提供基於技術中立法規、考慮新興技術框架、透明的決策和明確的司法監管服務，支持数字經濟以及数字資產、無需許可的區塊鏈和分佈式賬本技術的創新。該行政令要求在發布之日起30天內，美國財政部、司法部、證券交易委員會和其他相關機構（其負責人包括在工作組中）應確定影響数字資產領域的所有現成的法規、指導文件、命令或其他項目。60天內，各機構應向主席提交建議，說明是否應撤銷或修改每項已確定的法規、指導文件、命令或其他項目。

行政令的影響分析

拜登政府此前發布的14067號行政令標志著美國政府對数字資產的立場從“被動應對”轉向“主動塑造”，試圖通過頂層設計搶佔数字金融制高點。其核心邏輯是：以監管規範市場，以技術維護霸權，以合作輸出規則。特朗普新政府撤銷第14067號行政命令和美國財政部此前發布的数字資產國際參与框架，意味着美國数字資產發展與監管放棄了上屆政府的聯邦政府主導模式，原來依據這些法案推進的相關監管工作和項目可能會停滯或被重新評估，對数字資產監管的政策連續性會造成衝擊。雖然特朗普發布的行政令旨在“保護經濟自由的同時促進美國在数字資產和金融技術方面的領導地位”，但明確將國家政府層面開展数字貨幣研發創新推廣排除在外，而美國私人部門在数字貨幣創新領域是否有能力完全填補技術空缺與得到有效監管值得關注。同時，由於禁止CBDC發行並且強調数字資產總統工作組對現有法規的評估和新框架的建立，美國数字資產創新監管的方向可能轉向更加註重私人数字貨幣的合規運營、穩定幣的監管創新，以及建立数字資產儲備等新領域。

該行政令明確禁止任何機構的CBDC在美國管轄範圍內發行和流通，這將對美國央行数字貨幣發展造成沉重打擊。CBDC在許多國家被視為未來金融體系的重要組成部分，具有提高支付效率、增強貨幣政策傳導效果等諸多潛在優勢。這一禁令使美國在CBDC的全球競爭中主動退出了官方競爭，將未來数字資產發展寄望於本國私人資本。美國作為全球最大的經濟體和金融市場，其政策變化會對國際数字貨幣市場產生深遠影響。全球数字貨幣市場參与者將重新評估美國数字資產市場的發展前景及可能帶來的私人数字貨幣發行風險。

禁止CBDC發行會使美國数字資產發展更加依賴於私人部門的数字貨幣創新，這可能改變美國数字金融體系的結構和生態。一般而言，法定貨幣有國家主權背書，放鬆對数字資產的監管，鼓勵私人部門發行数字貨幣，後者在價值穩定性、安全性等方面往往不如央行数字貨幣有保障，可能帶來金融穩定性、消費者權益保護等方面的新挑戰。美國轉向重點發展私人数字貨幣與世界其他國家积極研究和推進CBDC的做法背道而馳。這一反向操作可能會使美國在國際数字金融規則制定和数字貨幣標準建立方面的話語權受到一定影響。

國際跨境支付結算體系可能會因美國禁止CBDC發行而受到影響，尤其是涉及美元交易的跨境支付體系。其他國家央行和金融機構將尋找替代方案，如加強雙邊、區域数字貨幣合作或者探索非美元結算的数字貨幣體系，從而改變國際支付體系格局。若美國的監管環境持續對CBDC相關数字金融創新持限制態度，而其他國家如金磚國家等能提供更有利的政策支持和創新環境，則國際上主流CBDC数字金融創新和跨境結算的發展可能會繞開美元結算體系，推動全球跨境支付體系重大變革......