作者：鄧建鵬 李鋮瑜

鄧建鵬，中央財經大學法學院教授、博士生導師、金融科技法治研究中心主任；李鋮瑜，中央財經大學法學院博士研究生。

本文發表於《經濟社會體制比較》2024年第6期

摘要：加密貨幣交易平台是金融風險聚集的中心，是引發洗錢、詐騙犯罪的主要場所。野蠻生長的交易平台給各國投資者帶來巨大損害，嚴重破壞市場秩序，亟需建立完善的監管政策。經比較研究發現，美國在聯邦和州政府層面建立了較為全面的監管機制，积極防範黑客入侵、洗錢犯罪、平台欺詐、內幕交易及市場操縱、用戶資金損失五大風險，在證券、商品期貨和支付領域實現了強效執法。反思美國經驗及不足，中國監管者可在防範交易平颱風險前提下，建立平台註冊制度，加強平台信息披露，強調平台反洗錢監管義務和資金安保義務，落實金融整治工作，參考並調整現有監管進路，在保護投資者合法權益的同時，實現維護金融市場安全的目標。

關鍵詞：加密貨幣交易平台  美國證券交易委員會  金融風險  金融監管  區塊鏈金融

一、引言

以比特幣為代表的加密貨幣是區塊鏈技術與金融結合的關鍵點，其以非實體的数字化形式存在於金融市場，又被稱為“虛擬貨幣”或“加密資產”。許多投資者因加密貨幣的財富效應跑步進場，市場規模迅速擴大，催生出為加密貨幣提供交易服務的中心化平台。多數頭部交易平台（如Coinbase、幣安及歐易等）制定平台規則，維護市場秩序，同時負責價格發現、訂單匹配和結算託管業務。交易平台多超出“中介”範疇，集市場監管者、參与者和服務者於一體。

平台業務複雜，不同風險重疊在同一主體，使之成為加密市場風險的核心。多種功能混同易引發交易平台監守自盜，平台不僅可能未維持市場秩序，還可能在謀取巨額利潤時傷及投資者權益。從全球視野觀之，公權力監管缺位、平台安全漏洞等因素增大交易平颱風險，加劇市場動蕩。2022年11月，曾被譽為“全球第二大交易平台”的FTX因挪用客戶資金、操縱市場等因素跌落神壇，超百萬用戶面臨無法提現的困境，近18億美元的資產化為烏有，眾多平台股東、鏈游項目公司遭受牽連，損失金額亦達到上億美元。此次風險事件引發行業巨震，多國政府再度警惕交易平颱風險，逐步認識到交易平台是不可忽視的風暴中心。

我國為應對加密貨幣相關金融風險，自2013年以來，中國人民銀行持續加緊監管政策，明確涉及加密貨幣交易與非法金融活動的“高壓線”。2017年9月，中國人民銀行等七部委聯合發布《關於防範代幣發行融資風險的公告》，禁止ICO形式的融資活動及開設加密貨幣交易平台。2021年9月，中國人民銀行等十部委發布《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，重申上述規定，禁止加密貨幣可能涉嫌的洗錢、非法經營、金融詐騙等犯罪活動。經過嚴厲整頓，實踐中出現了令人困惑的現象：理論上我國不存在加密貨幣交易平台，但近年公安機關發現國內加密貨幣交易及相關犯罪頻發高發。2021年，我國破獲相關案件259起，收繳加密貨幣總價值超110億人民幣。2022年12月，我國公安抓獲利用網絡區塊鏈兌換数字加密貨幣洗錢團伙，僅該團伙洗錢金額就高達120億元。以上跡象表明，“禁令型”監管政策短期內能夠處置境內平颱風險，實則並未徹底澆滅國內的“炒幣熱潮”（鄧建鵬、馬文潔，2022），地下交易平台仍在暗中提供加密貨幣交易服務。此外，雖受制於不得在國內開設交易相關網站的禁令，但平台移師海外繼續向中國公民開放，“禁令型”監管政策發揮“驅逐”作用，無法制止平颱風險全球化傳遞。運動式金融整治工作效果易反彈，使我國陷入治亂循環（唐士亞，2022）。是故，在當下監管效果有限的困境中，交易平颱風險整治仍是中國監管者的重要工作，如何實現有效監管亦是學者亟需研究的關鍵課題。

以筆者目力所及，近年僅有少數學者專註交易平台監管問題，有研究者將平台主要風險概括為自動交易風險、高頻交易風險、網絡風險、系統性風險（Johnson, 2021），提出交易平台應在政府指導下開展自律監管，制定中介機構基礎業務、資金端投資者保護、資產端信息披露監管規則（張超，2020）。上述研究雖頗具啟發意義，但部分監管建議可操作性不強，不能全面回應平台存在的風險，研究深度及廣度有待提升。當前，與加密貨幣相關的主流研究以探討其法律屬性、證券監管及反洗錢犯罪為主（趙瑩，2021），雖有學者指出，交易平台是加密貨幣監管的重要抓手（王延川，2020），平台存在內幕交易、傳銷、非法集資（馬永強，2022），我國監管者可借鑒域外經驗，以美國監管經驗為範本，建立嚴格的市場准入制度（張天行，2019），要求平台履行反洗錢義務（李敏，2022）。但多數研究粗略指出平台極具風險，未專門深入分析其風險具體內容。部分學者着重梳理美國證券、洗錢領域的監管經驗（趙炳昊，2020；Johnson, 2020），但多偏向介紹性研究，僅有少數學者指出美國監管存在規則不確定、管轄權重疊的缺陷（Goforth，2021），多數研究沒有細緻審視和反思域外監管經驗，提出的監管對策過於抽象，缺乏針對性。是故，本文將深化分析交易平颱風險，結合實際案例，闡述各類風險成因，增進對平颱風險的認識。此外，本文將深度剖析美國對交易平台的監管制度，重點考察美國監管的實際質效、經驗與教訓，提出更為可行、具體的監管建議。

本文擬以美國監管經驗為重心，在於美國在加密貨幣領域的監管較佳（Eakeley et al.，2020），除具有較為完備的監管規則外，執法力度亦高於其他金融中心（Jackson，2007），其多年來的監管試錯包含了重要啟示和教訓，成為各國學習或反思的典範。美國2022年全年加密貨幣交易量排名全球第三，是經濟體量巨大、風險高度聚集的重要市場。對同樣具有龐大市場規模的中國而言，美國相較其他國家更適合作為我國研究和參考的對象。由於中心化平颱風險最為集中，本研究聚焦於此類平台，去中心化平台暫不予討論。文章剩餘部分安排如下：第二部分討論加密貨幣交易平台的風險，第三部分總結美國對交易平台的監管經驗，第四部分反思美國經驗與不足，以此為參照，提出行之有效的監管建議。

二、交易平台的風險分析

加密貨幣交易平台依其功能可拆分為交易所、經紀商、託管錢包提供商等多種角色，交易業務亦從支付領域跨越至投融資領域。交易平台常面臨多重風險共振，易給加密市場帶來深遠且廣闊的風險波動。基於對該領域風險實例的多年研判，筆者認為在眾多風險中，常見且重大風險主要為：黑客盜竊風險、洗錢犯罪風險、欺詐風險、內幕交易及市場操縱風險、用戶資金被挪用風險。

（一）黑客攻擊和盜竊風險

黑客攻擊和盜竊加密貨幣是平台最重要的風險之一，其對投資者影響大、波及範圍廣，具有極大不確定性。據統計，自2012年以來全球至少有47家交易平台遭受重大黑客攻擊，累計被盜金額近27.2億美元。多數平台在長達數年中未能完全追回被盜資產，給用戶造成不可挽回的損失。其中最著名的事件為2014年曾佔全球比特幣交易量70%的日本交易所Mt.Gox遭遇黑客攻擊，該交易所稱平台10萬枚比特幣及用戶75萬枚比特幣被盜，眾多投資者無法提幣，造成大量財產損失。研究者謂，平台錢包對黑客有極大吸引力，已成常見的“系統故障點”（Johnson，2021）。因此，有效的防範方式應是交易平台主動架設防禦工具、定期檢查技術漏洞，保障平台託管錢包的安全。但有學者指出，包括Mt.Gox、Poloniex等眾多交易平台均存在網絡安全漏洞（Johnson，2021），給黑客留下可乘之機。種種疏忽和防範不到位致使交易平台始終暴露在風險敞口，投資者在平台上的資金直接面臨黑客盜取的威脅。

（二）洗錢犯罪風險

加密貨幣天生具有去中心化和准匿名化特色，常被當作主要的洗錢工具，因此，交易平台理應是反洗錢工作的重點。但許多平台未能保持足夠的反洗錢應對，缺乏經驗或不願為平台反洗錢環節投入精力與成本（Comolli & Korver，2021）。反洗錢的核心內容包括平台充分了解客戶信息（行業簡稱“KYC”）、保存客戶及交易信息以及為金融監管機構提供反洗錢報告。以幣安、火幣平台為例，細查其反洗錢規則發現，兩交易平台只設置簡單的身份認證流程，對存在較高洗錢風險的客戶沒有更嚴格的盡職調查，缺少對可疑活動的動態監測和定期報告。

平台運作細節的疏漏可能導致全球加密貨幣反洗錢計劃失敗，加劇洗錢犯罪，影響投資者正常交易。相關研究和訴訟證明，當下交易平台存在突出的洗錢風險。2021年10月英國國家經濟研究局發布最新研究表明，在東歐最大暗網市場Hydra market用戶所使用的加密貨幣交易所中，流量最大的實體屬幣安、火幣兩大平台，研究者將其稱為“非KYC”實體，是洗錢等灰色活動的主要門戶。2020年9月，日本知名交易平台Fisco在訴訟中指出，Zaif黑客在盜取Fisco平台資金后，將贓款轉移到幣安平台控制的錢包地址中，由此認為黑客正試圖通過幣安交易平台洗錢。此外，我國司法機關近年也多次發現犯罪團伙依靠知名平台洗錢或轉移犯罪所得，使平台淪為主要洗錢場所。

（三）欺詐風險

欺詐在加密貨幣交易中十分猖獗，交易平台常捲入其中。學者認為，通過隱藏關鍵信息或使用特殊技術手段使用戶出現認知偏差並做出非理性行為的網絡產品設計比比皆是。這種暗黑模式與操控問題已成網絡平台監管的焦點問題之一（李芊，2023）。具體到加密貨幣領域，一方面，不法之徒專門搭建交易平台行騙資之舉，以“平台返傭金”“交易和廣告套利”等宣傳謊稱天價回報，吸引投資者在平台購買加密貨幣或參与活動，交易平台一旦持有足夠的資金便迅速轉移，完成詐騙犯罪。

另一方面，欺詐風險還源自於平台上的詐騙項目，即平台本身不涉及欺詐，但其故意或疏忽大意上線高風險項目，致使投資者的資金被項目方騙取。如2018年4月，美國證券交易委員會（簡稱“SEC”）指出Centra（CTR）項目方編造虛假團隊信息，系未經註冊的欺詐性項目，而該項目在被認定為欺詐犯罪前已在幣安和歐易上線，令人質疑頭部平台的代幣上線規則與審核流程的完備性。紐約州總檢察長辦公室發布的《虛擬市場誠信倡議報告》曾指出，平台的代幣上線決定大多非常主觀，即使確實考慮了代幣項目的客觀因素，但沒有形成穩定的判斷理由。有學者發現，各平台篩選機制並不透明，有些投票上幣模式無安全防範效果可言（常穎，2020）。例如，幣安雖公布了上幣規則，但其坦言對項目評估“沒有既定要求”，沒有強調對詐騙或其他違法行為的審查要求。當下整個行業缺少公開透明的上幣機制，欺詐風險的防範效果被明顯削弱。

（四）內幕交易和市場操縱風險

交易平台既承擔傳統證券交易所的監督管理職能，又可自行或私下參与市場交易，角色混同為平台及員工提供利用內部信息牟利的便利。此類行為引發加密投資者極大不滿，包括以合規著稱的Coinbase多年一直因內幕交易被用戶譴責。2022年7月，SEC正式提起相關訴訟，指控該平台前任產品經理通過長期內幕交易獲得超過110萬美元的非法利潤。這直接證明內幕交易風險正嚴重破壞市場秩序，將投資者置於不公平的交易環境中。

此外，加密市場還存在許多操縱風險，平台通過巨額資金、炮製信息，製造虛假交易行情，操縱加密貨幣價格漲跌。有學者發現，那些不受監管的平台所報告的交易量中平均有70%系洗售交易。2022年美國著名財經雜誌《福布斯》發布文章，其使用定量和定性分析方法全面評估全球157家交易平台，發現超過一半的交易量可能為虛假，某些平台訪客人數極少，卻虛構巨大交易量，營造業務繁榮假象。此外，交易平台常通過“pump and dump”計劃與他人串通，哄抬幣價再拋售（Gazi，2021），這些事件給投資者帶來極大傷害。

有學者指出，真實、準確、及時的信息披露可增加交易透明度，減少交易平台的不當行為（Johnson，2021）。但多數頭部平台均未制定具體的信息披露規則，目前公開的交易信息只涉及代幣銷售數據、社區生態概況、官網及白皮書，少有平台及時對項目方的後期經營狀況做動態、持續更新，或公開項目方資金、人員異動等重大事項。各平台缺少完善的信息公開制度，這將加劇投資者的信息劣勢，助長內幕交易和市場操縱。

（五）用戶資金被挪用風險

交易平台為用戶提供託管錢包服務，用於統一保管用戶持有的加密貨幣等資產。眾多平台聲稱他們不可能將用戶存儲在平台錢包中的資產挪作他用。然而，早在2014年，比特幣交易平台Mt.Gox前負責人被日本檢察院指控將客戶資金轉移到名下其他公司，致使資金嚴重短缺而倒閉。2022年11月，FTX被指控挪用用戶資金投資其他關聯公司，最終導致該交易所破產。該平台的一系列行為表明其託管錢包內沒有足額用戶資金，用戶存入錢包內的資金被平台控制人移至他處，眾多投資者損失慘重。

三、美國監管經驗的梳理與分析

美國對境內加密貨幣交易平台實行多層次的分權監管：縱向上，基於聯邦分權制度，聯邦政府與州政府分別享有獨立監管權，雙方在管轄範圍內自行制定和執行交易平台監管政策，暫未達成統一的監管共識，構成“雙軌并行”。具體而言，美國總統拜登在2022年3月簽署《負責任地發展数字資產的行政命令》，首次闡明聯邦政府對加密貨幣的總體監管思路，其以保護投資者權益、促進金融穩定、打擊非法金融犯罪等為目標，要求財政部、SEC、商品期貨委員會（簡稱“CFTC”）等機構聯合監管，防範化解平台重大風險。州政府間各自為政，既有監管者制定完善且嚴苛的監管規則（如紐約州、加州），也有部分州政府放寬監管（如懷俄明州）或暫未形成明確態度（如賓夕法尼亞州）。橫向上，各級政府依據監管目標與需求，在其內部進行細緻的監管權限劃分，並制定差異化監管規則，採取“多頭並進”。例如聯邦政府以“穿透式”監管與功能監管為原則，將交易平台的證券監管業務、商品期貨監管業務及洗錢犯罪執法業務分配至SEC、CFTC和財政部下轄金融犯罪執法局（簡稱“FinCEN”），各機構相互配合，共同開展交易平台監管工作。概言之，“雙軌多頭”是美國治理交易平颱風險的基本模式。各級政府在監管立場與具體政策上的差異，導致監管者對某些風險問題步調一致，但在其他監管領域卻各有考量，加劇了交易平颱風險治理工作的複雜性。

（一）網絡安全監管

黑客攻擊給加密貨幣市場蒙上巨大陰影，儘管外部衝擊是引發此類風險的主因，但平台對網絡安全的忽視亦是加劇風險的重要原因。為此，美國監管機構要求平台肩負網絡安保工作，防止黑客破壞。聯邦層面，SEC與CFTC兩大機構均曾提出，平台及員工應履行網絡安全風險管理和披露工作，並建立對平台疏漏防範的問責機制。州政府層面，紐約州《虛擬貨幣許可條例》規定，提供加密貨幣交易的服務商必須建立、維持一套有效的網絡安全系統，確保平台不會受到非法訪問、數據泄露、病毒軟件等網絡攻擊，並向監管機構定期提交網絡安全報告。

從監管實效來看，聯邦政府多項政策尚處於征集意見和討論階段，暫未形成最終監管規則，風險治理進程較滯后。相較之下，部分州政府及時開展執法行動，對不履行網絡安保義務的平台處以高額罰金，督促平台依法履行交易監控義務，完善網絡安全計劃。

（二）反洗錢監管

洗錢易助長更為嚴重的上下游犯罪活動，是各國嚴厲打擊的金融犯罪行為之一。多數平台過分寬鬆的管理制度為洗錢活動提供便利，客觀上催生犯罪風險。聯邦層面高度重視平台反洗錢監管問題，國會一再推進建立反洗錢制度和開展執法行動，以FinCEN為主的專門機構在更新和執行監管政策方面發揮重要作用。從聯邦法案及FinCEN出台的各項規則看，貫穿交易平台反洗錢工作的幾個重要任務：一是符合“貨幣服務商”定義的交易平台必須作為反洗錢義務主體向FinCEN註冊；二是交易平台應履行基本的反洗錢義務，包括開展客戶調查、反洗錢報告、可疑活動監測等工作；三是考慮到加密貨幣的准匿名性與跨境性，交易平台需執行比傳統金融機構更高的反洗錢政策，例如國際反洗錢金融行動特別工作組（簡稱“FATF”）規定，傳統金融機構必須對所有交易額超過15000美元/歐元的訂單進行客戶盡職調查，在加密貨幣領域FinCEN將該風險閾值降低為3000美元，要求平台監控更多具有潛在洗錢風險的交易賬戶。部分州政府對平台開展監管工作，如紐約州、加州要求平台建立具體反洗錢規則，定期以書面形式向監管者彙報反洗錢結果，指定專員負責平台反洗錢工作等。

美國政府在該領域取得較為顯著的執法效果。FinCEN與紐約州金融服務局作為該領域的領先機構，曾分別針對涉嫌洗錢犯罪的交易平台實施禁令，處以高額罰金，並要求平台採取適當的反洗錢措施。FinCEN积極與其他部門聯合開展執法活動，逮捕並嚴懲故意違反美國反洗錢法規的平台經營者。FinCEN的執法威懾力正持續向境外延伸，通過“長臂管轄”充分維護美國公民合法權益，應對平台利用境外身份逃避監管的困境。

（三）欺詐風險監管

在歷經多次交易平台詐騙事件后，聯邦政府與州政府均重視防範平台的欺詐風險。首先，依據加密貨幣性質及交易平台功能，SEC和CFTC負責證券交易監管和商品期貨交易監管。兩大機構的欺詐風控體系均分為事前准入、事中監測和事後處置三環節。在事前准入環節，SEC和CFTC分別要求境內平台或向美國公民提供服務的境外平台進行交易所註冊，阻止部分“欺詐經營者”進入市場。在事中監測環節，SEC專為證券投資者開設教育網站“Investor”和欺詐投訴渠道，聯合CFTC向投資者發出警報，敦促投資者識別平台欺詐。在事後處置環節，當發現平台涉嫌欺詐后，SEC和CFTC將分別對平台展開執法調查，處以巨額罰金並向當地法院提起訴訟。在多項執法活動中，SEC將罰金設立為“公平基金”，彌補投資者在交易中遭受的損失。

其次，州政府在打擊平台欺詐犯罪上也有諸多貢獻。一是部分州政府在准入環節設置“許可證制度”或“交易所註冊制”，要求交易平台額外採取反欺詐措施，制定反欺詐計劃。二是有州監管機構對欺詐平台調查或提起訴訟。如紐約州及得州政府均曾取消欺詐性平台在本州的交易資格，判處平台歸還資金，繳納罰金。

（四）內幕交易與市場操縱監管

內幕交易和市場操縱是交易市場中凸顯的違法行為。越來越多的頭部平台被指出虛構活躍的交易外觀，或人為控制加密貨幣交易價格。對此，聯邦政府重點將信息披露制度運用於交易平台，提升交易市場透明化，抑制內幕交易與市場操縱。例如，SEC有意識地在市場准入階段強調，交易平台必須制定合理政策和程序以防止濫用重要的非公開信息，並向監管機構提交信息披露報告。各州監管者也曾發布公告，要求在本州運營的平台應預先識別和評估可能出現的市場操縱風險，並制定有效的控制措施和程序。從實踐角度看，各級監管機構同時採取行之有效的事後懲處措施，包括主動調查、處罰、起訴涉嫌市場操縱的交易平台或相關工作人員。

（五）資金安全監管

為禁止平台挪用客戶資金，SEC正逐步出台相關監管規則，如在2022年出台《員工會計公告》，指出交易平台應在財務報表中註明用戶持有的加密貨幣及平台託管錢包情況。2023年，SEC提出應將交易平台納入法定“託管人”範疇，藉助聯邦託管法規要求平台採取資金隔離和破產隔離措施。州政府層面以紐約州為代表，規定交易平台必須保持足夠資金，確保用戶資產完整性，不得代表他人出售、轉讓或以其他方式使用資產。紐約州金融局在FTX事件爆發后發布加密貨幣破產監管指南，提出更為詳盡的客戶資產隔離和單獨核算要求，警告交易平台嚴格實行資金隔離制度。然而，相較於在反洗錢、欺詐、內幕交易等領域的突出表現，美國監管者對用戶資金安全的監管尚處於起步階段，其監管規則是否全面、能否得到落實等問題還有待考量。

四、美國監管實踐的反思與啟示

（一）美國監管利弊的思索

首先，監管規則有效性和全面性有待考量。美國政府總體持開放包容、积極監管態度，在應對欺詐、操縱、內幕交易、洗錢風險時，允許各監管機構基於自身對加密貨幣的屬性界定，分別根據《證券法》《商品交易法》和《銀行保密法》，以不同的許可註冊製為核心進行事前監管，防止非法平台進入市場。待平台依法註冊或豁免經營后，監管機構要求平台定期報告交易活動，及時更新交易動態，加強事中監管。在網絡安全和資金安全方面，部分監管機構要求平台保障網絡系統不受黑客侵犯，提前制定安保計劃，定期報告網絡安全風險，在託管用戶資金時應注意與平台資金的隔離，及時公開託管錢包資金狀況等。

然而，在監管規則有效性問題上，細查其細節可發現，監管工作雖對欺詐、操縱等常見風險起到阻滯效果，但實際中往往迫使平台經營者和市場做出不必要的犧牲，監管質效從長遠來看被大打折扣。以SEC和CFTC為主的監管者側重於信息披露，但有學者指出SEC要求披露的大部分信息似與投資者的主要利益無直接關係（Goforth，2021）。這些與投資者無關緊要的信息披露將增加投資者“搜索成本”，淹沒真正有用的信息（邢會強，2018）。同時給平台增添繁重義務，促使經營者不堪重負，選擇外逃到其他司法管轄區。

此外，監管規則的全面性有待提升。如聯邦政府尚未對平台網絡安全形成有序規制路徑，監管文件尚處於蓄勢待髮狀態，暫不能成為執法依據。對平台客戶的資金安全問題，SEC發布員工會計公告要求，平台在資產負債表上反映用戶資產，但該公告不能強制平台進行賬戶隔離，若只訴諸現有規定，不可能完全防範平台挪用資金的風險。

其次，美國多重監管模式存在明顯不足。交易平台監管呈現出“功能性”特點，即監管者不受平台和代幣項目商業形式的困擾，將功能作為監管指引，從實際金融活動出發明確平台的法律角色，並以平台具體業務確定監管權歸屬。功能監管模式再加上美國長久以來的“分權之治”，導致聯邦和各州有過多機構從事平台的監管。

多頭金融監管保證公權力之觸角可延伸至平台每個角落，但“支離破碎”的監管模式某些時候會走向困局，尤其體現在SEC和CFTC間發生的監管重疊問題。實踐中，一家名為“1 pool”的交易平台因混合經營證券和期貨交易，在2018年9月同時遭SEC和CFTC起訴，雙方分別要求該平台履行證券交易商和期貨傭金商註冊義務，停止非法運營活動。監管重疊意味着多個監管者參与風險規制，監管環節顯著增多，耗費額外人力與物力資源。學者指出，監管成本劇增尤其發生在當兩個機構都在同一領域积極監管時（Aagaard，2011），因此，SEC和CFTC易在交易平台的信息披露、重大事項報告等工作上重複投入精力，增加監管成本，造成監管資源浪費（Goforth，2021）。

最後，美國長臂監管的合理性存在爭論。單一國家對提供全球化服務的交易平台的執法難度極大，但近年來美國監管者正克服地域障礙對世界各地平台實施長效監管，部分註冊於美國境外的平台或項目遭受美國執法狙擊。首先，管轄權是司法和執法的前提，追溯至《證券交易法》《銀行保密法》等聯邦法案規定，美國在打擊證券欺詐、反洗錢、防範金融風險層面，以“最低限度聯繫”原則尋找該國司法機關與衝突的連接點（何志鵬，2022）。美國司法機關對凡是與本國有關聯的糾紛均享有管轄權，此種“長臂管轄權”已從司法領域延伸至執法領域，SEC、FinCEN均可對服務於美國公民的境外平台實施監管。其次，在跨境支付領域，國際金融市場很大程度依賴環球銀行金融電信協會（簡稱“SWIFT”）及紐約清算所銀行同業支付系統（簡稱“CHIPS”），前者深受美國政府影響，後者由美國主導開發，是美國行使長臂執法管轄的重要工具（袁曾，2021）。因此，美國監管者向境外違法交易平台出擊，除凍結、扣押平台在美國境內的資產，逮捕在美國境內的平台工作人員外，還可通過全球跨境支付系統限制平台開展支付清算活動，對平台進行威懾。

誠然，網絡削弱了人們的“屬地性”，僅以“物理地址”作為管轄連接點並不現實，需考慮被告與法院地之間的內在聯繫，以此適應網絡案件的特徵和痛點（郭玉軍、向在勝，2002）。長臂管轄為主權國家跨境執法提供依據和條件，利於打擊境外交易平台的違法行為，保護投資者權益。但該理念旨在盡可能將國內管轄權擴張至全世界，突破國家主權範圍。在訴訟活動中，美國監管者擴大域外管轄權，僅憑藉微弱的聯繫創造管轄事由，將造成國際管轄權衝突（肖永平，2019）。不加限制的域外管轄勢必傷害其他國家的主權完整，尤其當訴訟與本國聯繫甚微時，美國更不便於介入司法活動。因此，一方面應肯定長臂管轄對平颱風險治理的意義，另一方面應警惕美國監管者的濫權行為，對惡意的域外執法進行抵制和警告，並思考如何使長臂管轄制度在交易平台監管中產生良效。

（二）對交易平颱風險整治的思考

當今加密市場仍處高速發展中，尚未定型，監管者尤容易在風險糾錯和推動創新之間陷入兩難選擇。一味禁止平台存在，消除浮現在市場的表層危機，但無法阻止境外或地下交易平台暗流涌動。過分樂觀地鼓勵加密交易市場，能最大限度挖掘區塊鏈技術的潛能，但無法及時抵禦平台的風險。如何尋求更穩定、負責任的發展道路，美國的監管經驗可為我國交易平颱風險整治提供部分啟示。

第一，重新審視交易平台的存在價值和監管必要性。加密貨幣是構建區塊鏈經濟激勵體系的基石，激勵體系核心是通過合理的加密貨幣發行，激勵“礦工”（如以專用計算機設備運維比特幣區塊鏈系統、為生成的新區塊記賬的個人或機構）、投資機構和區塊鏈核心技術開發團隊協同推動區塊鏈系統的運行與發展。在區塊鏈這一價值傳輸網絡上，加密貨幣界定了區塊鏈系統內各參与方權利及責任，構建可動態調整、持續運行的經濟系統，激勵載體即是該系統的原生加密貨幣。沒有加密貨幣的區塊鏈只是一個分佈式數據庫，而擁有激勵體系的區塊鏈系統將獲得自我發展的驅動力，衍生新型商業模式，成為區塊鏈重要發展方向。是故，監管者應意識到加密貨幣是區塊鏈技術持續發展的驅動力，交易平台必將作為行業基礎設施長期存在。

近年，一些金融發達國家或地區計劃重塑或完善加密貨幣交易平台監管規則，打造具有活力且勤勉的監管主體。如在2022年10月，歐洲議會委員會通過了《加密資產市場監管法案》。中國香港於2022年11月將加密貨幣交易平台納入合規監管，為合法經營的交易平台發放牌照，並在2023年進一步向公眾披露加密貨幣平台申請名單及警示名單，积極推動監管政策的實施。2022年3月，美國聯邦政府在《負責任地發展数字資產的行政命令》中明確強調加密貨幣促進了美國的前沿技術創新，為投資者提供了高效率、低成本的普惠金融渠道，因此要求政府各部門協調合作，分析数字資產風險，加強對交易平台的風險監管，保證美國的國際領導地位，以確保加密貨幣在美國能夠平穩運行發展。上述監管動態表明，金融發達國家或地區在應對風險之餘，意識到加密貨幣在推動區塊鏈技術和驅動創新方面具有重要意義，試圖通過行之有效的監管實踐，在加密貨幣全球治理中發揮領導作用。因此，過度排斥公有鏈技術及激勵載體，可能削弱我國在金融科技領域的競爭力。

此外，如前所述，面對海外監管新趨勢以及不斷湧現的風險，單純“排斥之舉”恐非良策，甚至倒逼交易者湧向去中心化交易所（如Uniswap）及不受中國監管的境外平台。前者去中心化、抗審查，對監管提出巨大挑戰，後者則不在中國監管範圍之內。從長遠看，避免對平台簡單下達“一刀切”禁令，適度調整監管策略，增加監管彈性，吸收域外優秀監管經驗（劉孟飛、羅小偉，2022），將有利中國市場及時跟上金融創新步伐，為未來擁抱公有鏈和尖端區塊鏈技術預留接口。

第二，制定全面且統一的交易平台監管框架。針對平台，我國監管者未來可重點考慮順應區塊鏈技術發展，優化平台治理方式，實行精細化的風險監管（孫晉，2023）。首先，探索平台註冊制度，結合證券、期貨等領域現有法律規定，設立加密貨幣交易所、經紀商、清算機構註冊許可制度，並對混合經營的平台實施更高標準的審核要求。該舉措利於在入市環節篩選出涉嫌欺詐的交易平台，消除一部分欺詐風險。其次，建立適當的平台信息披露制度，加強市場信息透明度，防範內幕交易、操縱市場等不當經營行為。除要求平台在註冊環節提交平台資料，平台需定期向監管機關提交財務經營報告，在平台內部建立專門的信息披露版塊，以便投資者及時查閱。平台對交易信息的真實性、準確性承擔審核責任，不得設置涉及信息準確性、公開及時性的免責條款。加強平台的信息透明度是重中之重，有助於緩解投資者劣勢地位，但應避免平台擔負繁重的披露任務，可鼓勵自律組織或行業協會出台披露範本，指導平台履行信息披露義務。再次，明確平台反洗錢調查與報告義務，督促平台配合監管機構的反洗錢工作。參考美國反洗錢監管經驗，我國監管者的工作重點主要在於：一方面及時將平台納入反洗錢義務主體範疇，另一方面將平台作為反洗錢工作的重點抓手，對平台實行高於普通金融機構的反洗錢標準，增強對可疑用戶的盡職調查力度，如要求用戶提交額外的資產證明材料、面對面調查訪問，要求平台定期向監管機構提交活動報告。最後，要求平台承擔客戶資金和網絡安全保障責任，防範黑客入侵和平台私挪客戶資金。監管機構應強制要求平台設置完備的技術風險監測系統，及時修復平台漏洞，防止黑客入侵。平台需提交書面報告，說明用戶資金隔離措施、賠償方案，不得通過平台規則免除有關賠償責任。

第三，優化金融整治工作，提昇平台監管水平。首先，我國監管者應在事後階段及時啟動金融整治工作，對平台上發生的大規模欺詐、市場操縱等違法或犯罪行為啟動嚴厲的整治措施，包括限制或禁止平台經營、清退交易平台、行政處罰等。同時，為應對部分平台借境外企業身份逃避監管之舉，監管者可以“积極管轄”理念確定司法、執法機關對境外平台的管轄權（劉敬東，2016），加大域外司法制度供給，適度向境外拓展執法與監管權力，但需避免惡意濫用“長臂管轄”。最後，監管者應重視對投資者合法權益的保護與救濟（鄧建鵬、馬文潔，2023），強化懲罰與救濟相結合的原則，防止走入“重處罰、輕救濟”誤區（姚海放，2018），避免經營者監管和投資者權益保護分離。據此，監管機構在及時阻止不利結果惡化的同時，积極彌補投資者的損失，恢復投資者信心，例如嫁接美國公平基金制度（邢會強，2016），將平台繳納的罰金以基金形式補償給平台用戶。

第四，幫助加密貨幣投資者重塑風險防範理念，加強投資者教育力度。平颱風險顯著，涉及金融、法律、計算機技術等多領域痛點，受限於複雜知識門檻，許多非專業投資者難以準確認識風險，不宜放任投資者以投機和僥倖心理參与交易。SEC多年注重該領域的投資者教育工作，我國監管者可參考其經驗設立專門的教育網站，幫助投資者加強風險防範意識，識別交易騙局。

五、結語

加密貨幣領域新業態層出不窮，從比特幣到非同質通證（簡稱“NFT”），市場經歷多次洗牌與迭代，但交易平台始終在區塊鏈金融領域扮演關鍵角色。學者指出，交易平台決定何種加密資產可在其平台交易，頭部平台巨大的交易體量和深度為特定加密貨幣帶來價格發現、流動性、變現能力、投資價值和財富效應（鄧建鵬，2022）。長期而言，平台應成為監管區塊鏈金融的關鍵“抓手”。如SEC現任主席所言，加密市場像是“狂野的西部”，平台各種功能的混合給投資者帶來了固有利益衝突和風險，必須對其加以嚴密的監管。我國已率先對交易平台重拳出擊，短期內獲得一定成效，但平台“出海”后卷土重來，監管難題再次成為焦點。現行法律規定對相關問題缺乏系統規定，帶來監管方面的怠惰與遲滯。交易平台拒絕監管或政府單方面禁令，都將損害金融創新及區塊鏈行業發展。因此，合理監管的方式是推動雙方溝通，完善相關規則，強化企業內部合規建設。學者指出傳統的禁止性監管已被證實收效甚微（張超，2020）。參考美國豐富的監管經驗與教訓，嘗試對交易平台規範性指導，打造風險防範與創新發展兼顧的監管環境，應成為未來的監管出路。

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Risks and Regulation of Cryptocurrency Trading Platforms: U.S. Practice and Enlightenment

Deng Jianpeng & Li Chengyu

(Law School, Central University of Finance and Economics, Beijing)

Abstract: Cryptocurrency trading platforms are the center of financial risk aggregation and the main place where money laundering and fraud crimes are triggered. The barbaric growth of trading platforms has brought great damage to investors in various countries and seriously disrupted the market order. Consequently, there is an urgent need to establish a sound regulatory policy. A comparative analysis reveals that the United States has established a more comprehensive regulatory framework at the federal and state government levels. This framework actively prevents the five major risks of hacking, money laundering, platform fraud, insider trading and market manipulation, and loss of user funds, and achieving strong enforcement in the areas of securities, commodity futures and payments. Reflecting on the US experience and shortage, Chinese regulators can establish a platform registration system, strengthening platform information disclosure, emphasizing the platform's anti-money laundering regulatory obligations and fund security obligations, implementing financial remediation work, adjusting the existing supervision, and striving to maintain the goal of maintaining the safety of the financial market while protecting the legitimate rights and interests of investors.

Key Words: Cryptocurrency trading platform;SEC; Financial Risks; Financial Regulation; Blockchain Finance